《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》的文件解读

葫芦岛市发展改革委

“飞地经济”是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

区域经济一体化的趋势已经在我国许多地区呈现。大至武汉城市圈、长三角城市圈、环渤海城市圈、长株潭城市群的建立，小至县域经济的兴起，经济一体化的潮流不可逆转。随着我国区域经济联系的紧密，区域合作范围和领域的拓展，各地区的合作面临着前所未有的机遇。“飞地经济”模式在区域经济一体化的推动力下得到了更快更好的发展。

一、发展“飞地经济”大势所趋

近几年，国家东北振兴系列政策措施相继出台，特别是中发7号文件、国发62号文件，加大了对东北地区的政策扶持。国家“十三五”规划《纲要》明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。在国家政策的支持下，有关省（区、市）打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效。

为贯彻落实国家“十三五”规划《纲要》等有关文件要求，支持“飞地经济”发展，国家发改委等8部门于5月12日下发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区﹝2017﹞922号）。《意见》提出，要深入实施区域发展总体战略，创新“飞地经济”合作机制，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，推进区域协同发展。

2006年1月21日，我省出台《辽宁省人民政府关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的若干政策意见》（辽政发[2006]3号），提出“在辽西锦州湾沿海经济区区域内设立‘飞地’，并实施政策优惠。锦州市和葫芦岛市可分别为朝阳市、阜新市在区域内确定若干平方公里的区域(‘飞地’)”，在“飞地”内设立的企业可享受一定的优惠政策。同年9月30日，我市出台《关于建立飞地政策的暂行规定》，鼓励各县（市）区、各开发区因区位不同、资源制约、规划限制或产业配套等原因不能在本区域实施的项目到我市其他地区落户建设（“飞地”），并对适用范围、利益分成、税费分摊、土地出让价格等进行了明确。

对我市来说，积极发展“飞地经济”，可进一步优化产业布局，引导产业项目突破行政区划，向优势区域集中，推动和促进招商引资项目落地，培植壮大主导产业，实现资源共享、优势互补、互利共赢，提升园区经济发展水平。

二、“飞地经济”模式剖析

（一）“飞地经济”的内涵。

1.“飞地经济”的基本概念。

“飞地经济”的概念主要是建立在非均衡发展、区域比较优势及梯度推移等理论的基础之上。“飞地”是“飞地经济”的“词根”，“飞地”的术语第一次出现于1526年签订的马德里条约的文件上，其基本概念包含以下几个意思：

（1）指一个单位所有的、与其成片土地相分离而坐落于其他单位范围内的土地；

（2）属于一个行政关辖区，但与本区的土地不毗邻；

（3）土地的实际坐落与土地证书上所载坐落不一致的土地。

2009年，辽宁省在我市设立“兴城临海工业园”，与阜新、朝阳市合作发展“飞地经济”，整个园区体现出工业、居住、服务等多种功能，就是“飞地经济”的重要体现。但是，从全渤海经济带来看，辽宁省与内蒙古的临港产业园等合作均刚刚起步，只进入了前期工程建设和基础规划，实质性合作建设项目还未正式展开，地区间的合作模式也拘泥于“以土地换发展”，“飞地经济”合作的试验主要停留在土地资源优化配置方面，而在实现区域经济一体化方面，例如完善产业链、人力资源合作、地区间生态补偿等举措比较少。

2.“飞地经济”主要包括两个角度界定。

一是从“飞出地”与“飞入地”合作共赢的角度进行界定。指在区域经济发展过程中逐步形成的，在空间上与原区域相互分离、在经济上与两个区域相互联系的地区经济模式，也就是在各行政区推进工业化进程和招商引资的过程中，打破原有的行政区划限制，把某一行政区在招商引资过程中引入的资金和项目放到行政上隶属另一行政区的工业园区，通过科学的利益分配机制的构建，最终实现两个地区互利共赢的一种经济发展模式。

二是从区域经济发展落差的角度进行界定。主要是将地理意义上的“飞地”概念引入经济领域，分析两个区域在资源禀赋和发展差异较大的背景下如何各取所长的一种发展模式。即“飞地经济”就是两个行政上相互独立、经济上存在一定落差的地区，突破行政上的区划限制，借助于跨越空间的经济开发和行政管理合作，实现两地经济协调发展的一种区域经济合作模式。

3.“飞地经济”有别于产业转移。

产业转移往往是通过企业或项目来承接，是点与点的对接；“飞地经济”则往往是不同的行政区围绕某个园区共同建设展开，是面与面的对接。产业转移一般由某个行政区域为主导，另一个区域往往较为被动；“飞地经济”则一般是由两个或多个区域开展长期的全面协作，这种合作往往更深入、更立足长远。

“飞地经济”的发生，要么是为了解决土地资源对经济（特别是工业经济）发展的制约，要么是解决区位条件对经济、贸易的制约。具体来说包括几种情况：

一是由于飞出地土地存量不足产生“飞地”需求。如福建省永泰县马洋工业集中区的设立，就是为了解决以山区地貌为主的永泰县各乡镇各自土地数量有限，难以实现工业规模化发展难题而采取的办法。

二是由于区域产业转型或升级而采取“飞地经济”的办法。如福建厦门市鼓励岛内将原有工业企业的生产环节迁到岛外的“同安工业集中区”，在岛内集中优势发展高科技产业和现代服务业。这一动因的根源还是土地资源的制约。

三是消除区位不利条件的影响。如大连市的长海县在普兰店市皮口镇设立“大连长海（皮口）渔业加工区”，借普兰店的区位优势，实现了将自身资源优势转化为产业优势的需要。

（二）“飞地经济”的特征和类型。

1.“飞地经济”的特征。

“飞地经济”发展模式具有四大特征，主要表现为：

一是发展空间的分离性。即“飞出地”和“飞入地”在行政上隶属于不同地区。

二是环境差异性。即“飞出地”和“飞入地”在经济发展水平、人文和社会环境等方面存在差异。

三是优势互补性。即资源禀赋、经济潜力、社会环境和政策等方面优势互补。

四是产业关联性。即“飞出地”与“飞入地”之间形成完整的产业链。

由“飞地经济”特征，带来“飞地经济”与传统招商引资模式和经济园区建设模式不同，一是从企业转移模式来看，区对区的产业转移模式替代了原来的点对点企业转移模式；二是从园区承接的内容来看，管理与项目的复合承接替代了原来单纯的资金承接；三是从区域发展模式来看，两个地区共同发展、互惠互利替代了以往发达地区带动不发达地区的模式。

2.“飞地经济”的类型。

按照“飞地”建设中投资方式的不同，将“飞地经济”分为三种类型：一是由“飞出地”负责全部基础建设投入的“飞出地投资型”；二是由“飞入地”负责全部基础建设投入的“飞入地投资型”；三是由两地按照协议共同分担基础建设投入的“两地共投型”。

按“飞地”园区管理模式的不同，将“飞地经济”分为三种类型：一是由新属地对工业园区进行管理的“飞入地管理型”；二是由“飞出地”派遣管理团队对园区进行管理的“飞出地管理型”；三是由双方共同派驻人员建立园区管理委员会进行协调管理的“两地共管型”。

（三）发展“飞地经济”的条件。

    “飞地经济”会给“飞出地”和“飞入地”经济发展带来双赢的结果，但并不是任何两个区域之间都可以采用“飞地经济”模式。发展“飞地经济”必须具备资源分布和产业梯度两个条件，还需要从地理位置和产业结构两个方面进行论证。可以说，资源优势互补、产业梯度、区位差异是发展“飞地经济”的前提条件，政策支持、利益共享是“飞地经济”能否成为现实的根本条件。

一是地理相近。地理相近，一方面有利于“飞入”的企业继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业、二地政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使“飞出地”与“飞入地”保持天然的联系。

二是优势互补。要实现双赢，必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势，或者是市场上的优势，只有对双方都能产生吸引力，才能实现“飞地经济”模式的重要特性——“双赢”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力。根据调查统计，这种成本的落差要达到1/3以上才会产生吸引效应。

四是发展时机相随。两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施，为现今的中部崛起提供了契机。长三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显，但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明，东部的产业梯度转移已经开始，并且这种转移是有规律可循的，是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。

（四）发展“飞地经济”的具体模式。

纵观“飞地经济”的实践，发展模式可以分为产业转移模式、区域合作模式、移民工业模式、特色产业模式和区位调整模式等。其中，产业转移模式是目前我国“飞地经济”的主要模式，具有代表性的“飞地经济”模式主要有佛山与江门的产业转移模式，佛山将江门作为工业“飞地”，把产业项目和资金有计划地转移到江门，通过税收共享，逐步实现经济一体化合作。

我国各省、直辖市和自治区资源禀赋和发展水平各异，因此，不同区域应该根据自身发展水平和资源禀赋等具体情况，采取不同的“飞地经济”模式，沿海开放城市可以采取统筹发展模式，如“永泰马洋”模式、金山工业集中区模式、连江模式和福州软件园模式等，在建成“飞地”载体——工业集中园区的基础上，通过政策设计引导推动“飞地经济”发展。沿海发达省份除向外转移产业外，更多应采取地方产业转移模式，如珠三角地区，通过“工业飞地”方式向山区和东、西两翼推进产业转移，扶持欠发达地区。建立产业转移工业园区，比较典型的是中山与阳西共建的“中山火炬开发区”。西部内陆地区可以采取“东扩引资”“飞地经济”模式和对口帮扶“飞地经济”模式等具体模式，如成都温江区与江苏昆山、广东东莞联合建立的“大飞地工业”。

（五）“飞地经济”模式的优势。

“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。其特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。“飞地经济”是保持现有的行政区划、又突破区域分割、实现区域间合作的一种新形式，也是工业园区发展的一种新模式。

一是解决投资瓶颈。基地建设投资大，不确定性高，以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，也不利于市场化运作。由于“飞地经济”的税收共享，在基地前期建设中也必然引入政府的投资；也更有利于吸引民间资本加入基地建设投资的队伍中来，有利于多元化投资主体的形成。

二是解决招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托，基地经济才能蓬勃发展。完全由基地当地政府引资，一方面信息资源、人力资源有限，另一方面也不利于吸引发达地区的企业。“飞地经济”模式的引入，通过利益机制的完善，激发了“飞出地”政府的积极性，充分借助“飞出地”政府对转出企业的引导，来解决招商项目不足的问题。

三是解决管理瓶颈。“飞地经济”工业基地在管委会的机构设置、人员引进中，加深地区的合作，引入先进的基地管理经验，革新服务理念，完善基地服务。这在很大程度上也坚定了转出企业迁移的信心，解决了基地管理的瓶颈。

（六）合作收益。

获得合作收益是“飞地经济”发展的根本动力。“飞出地”通过发展“飞地经济”扩大了发展地理空间，为顺利完成产业升级和转型提供了条件，提升了经济发展质量，保持了其经济竞争优势。“飞入地”则在发展“飞地经济”过程中，盘活了当地的土地资源，为当地的就业问题找到了出路，增加了当地财政收入，获得了先进的经济发展管理经验。而对整个地区发展而言，“飞地经济”模式优化了区域资源配置，实现了区域资源的有效整合，为区域经济发展找了新的源泉和区域经济合作平台建设的有效方式和机制，增强了不同地区协同发展经济的意识，提升了区域发展的整体水平，朝着缩小区域差距、实现区域经济一体化的目标实现新迈近。

共同收益指的是规划功能要求，“飞地经济”应尽量利用荒地、闲置地盖多层厂房。所以，一般情况下，“飞地经济”的节地率通常可达30％～50％，收益预期是区域合作的动因，沿袭路径也可以说我国目前常见的做法是发达地区把产业项目和资金转移到行政上互不隶属的经济欠发达地区，采取合作规划、建设、管理和税收分成等合作机制，以达双赢效应。比如江苏省江阴开发区靖江园区，江阴、靖江两市政府以9：1的出资比例成立了投资公司，用市场运作的手段进行园区的开发建设，并承诺在合作的前10年不分红，10年后对半分成。

（七）“飞地经济”模式实施的障碍。

一是制度性障碍。“飞地经济”合作模式由于牵涉到省市政府，因此许多政策性问题需要国家政策的支持。特别是国家在大面积土地的运用上的相关政策法规对本项目的开展起到了一定的约束作用。

二是观念性障碍。中西部由于受地理区位、自然环境等条件限制，长期处于较封闭的经济状态，人们的商品意识、开放意识、价值观念都比较淡薄，制约了社会经济的发展。

三是管理性障碍。教育水平、经济状况、社会文化背景等因素制约着中西部地区的管理水平。

（八）各地成功案例。

案例1：省辖区内“飞地经济”----江苏省。

江苏省是我国沿海经济发达省份，但江苏南北经济发展却极不均衡。为了实现区域共同发展，江苏省想尽各种办法，如财政转移支付、南北挂钩等。政府的“有形之手”起到了积极作用，然而，相对于苏北如此之大的面积和人口(苏北人口接近江苏全省的一半，面积也超过了全省的一半)，政府帮扶的力量终究有限。更重要的是，这种方式由于缺乏共同利益的激励，一些南北之间的合作实际效果也不佳。

实践使江苏省委、省政府认识到，要破解跨区域合作的难题，光靠“先进支持后进”的老办法不行，必须有新的思路和非常的举措。那就是，用利益的纽带来强化贫富地区之间的合作，用“无形的手”将双方紧紧地连接在一起，有效地调动合作双方的积极性。2003年，经过反复研究、酝酿，江苏省推出了跨区域联动开发的举措——设立江阴开发区靖江园区。江阴与靖江，一个地处江南，一个身在江北，是两个隔江相望而又发展差距巨大的城市。2009年，江阴市实现地区生产总值1713.36亿元，人均GDP达到20880美元。在全国县域经济基本竞争力排名中连续七年名列第一。而靖江市2009年GDP只有364亿元，两者相差接近5倍之多。由于存在产业聚集度和产业级次之间的距，两市存在着广阔的合作空间。然而，多年来，两市之间的合作除受到长江天堑的制约外，还受到行政壁垒的阻隔。利用飞地型产业园区这个载体，实现江阴市与靖江市跨区域合作开发，是一种打造区域经济利益共同体的大胆尝试。

案例2：市辖区内“飞地经济”----厦门市。

厦门是一个土地资源特别紧缺的城市，随着经济的快速发展，土地问题已成为制约厦门经济发展的一个非常突出的问题，特别是岛内思明、湖里两区，面积还不到岛外同安等四个区的1%，如何提高土地利用率，优化产业布局，已成为厦门地区迫切需要解决的问题。随着经济的快速发展，厦门岛内土地稀缺、用地成本高的制约日益明显。为了提高土地利用率，合理规划产业布局，厦门市推出了“同安工业集中区”的飞地模式，鼓励工业企业把生产环节迁到岛外，岛内则重点发展高科技产业和现代服务业。同安工业集中区成立于2005年，总面积约12平方千米，包括思明园、湖里园、同安园和火炬高技术产业园四部分。它们是集中了若干行政区参与建设的飞地模式的集中区，尽管建设时间短，但其成效斐然。凭借“飞地经济”效应，同安工业集中区既最大限度地避免了工业园区四面开花导致日益稀缺的土地资源难以得到集约利用的问题，又有效地促进了优势产业由散到聚、做大做强。在区内厦门各区自主招商，岛内各区与同安区之间，通过税收协调机制进行利益合理分配“飞地工业”使得岛内的工业发展空间扩大了，还有效地促进了同安地区经济发展以及农村剩余劳动力的转移。从宏观层面上看，它也使城市建设的重心从岛内向岛外转移，并形成岛内外一体化协调发展的新格局。

案例3：市市联合——成都市和阿坝州联合招商。

成都市和阿坝州两地政府集成利用国家支援灾区产业重建和支援藏区发展优惠政策，以及民族地区独特的税收优惠政策和成都市城乡一体化改革试点优惠政策，围绕节能环保重点产业，积极采取各项举措共同推动成阿工业园区招商引资和开发建设，形成了“1+1＞2”的工作合力。其中，金堂县作为属地政府具体履行成都市的职责，全力做好项目招商引资、征地拆迁、政务服务等工作；阿坝州政府除负责按入园要求协调阿坝州现有工业企业迁入成阿工业园区之外，还负责与广东、湖南、江西等对口援建省进行产业转移项目的衔接协调。与此同时，园区招商选资始终坚持产业高端和高端产业，重点瞄准世界500强、国内500强和行业前10强企业，采取对上争取跑项目、对口援建要项目、面向全球引项目的多种方式，积极引进大项目入园。

三、《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》文件精神解读

（一）《意见》明确了发展“飞地经济”的指导思想。

发展“飞地经济”，要深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，深入实施区域发展总体战略，服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。

（二）《意见》明确了发展“飞地经济”的基本原则。

发展“飞地经济”，要坚持政府引导、市场运作，政府加强统筹协调，提高公共服务质量，遵循市场规律，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平；坚持优势互补、合作共赢，充分发挥各地区比较优势，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方良性互动、互利共赢；坚持平等协商、权责一致，强化合作发展理念，着力扩大发展成果，实现权利与责任对等；坚持改革创新、先行探索，创新“飞地经济”合作机制，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。

    “飞地经济”发展模式是一个探索过程，在政府引导、市场运作的基础上，重点提升园区合作开建设，提升经营管理的市场化和专业化水平，在建设过程中，做到成本分担，建立合理的利益共享机制，实现双方面获利。

（三）《意见》提出了支持“飞地经济”发展的重点任务。

1.完善“飞地经济”合作机制，提出五个支持、一个鼓励、一个保障。

五个支持：一是支持“飞地经济”合作方共同研究商定规划建设、运营管理、利益分配等事项，签订规范、详细、可操作的合作协议，做到分工明确、权责对等、共建共享。二是支持合作方创新合作模式，允许以资金、技术成果、品牌、管理等多种形式参与合作；如各方共同组建市场化运营主体的，应符合《公司法》等相关法律规定。三是支持各方合理分担园区建设运营成本，征地拆迁、基础设施建设、招商引资、社会管理、环境保护等事项产生的投入和费用，由合作方根据协议商定分摊比例。四是支持合作方建立常态化的议事协调机制，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。五是支持合作方共同建立园区管理委员会，选派干部到园区任职、挂职，不断创新管理体制，完善组织架构。

一个鼓励：鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。提高园区专业化运行水平，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，条件成熟地区可探索园区管理与日常运营相分离。

一个服务保障：园区所在地政府提供相关公共服务和保障。合作各方要做好政策衔接和统筹协调，促进跨区域转移项目落地和正常运营。

2.强化资源高效集约节约利用。

飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标，加强耕地资源保护，强化土地集约利用，鼓励建设绿色园区。鼓励推进节能减排政策落实，加强环境保护工作。

3.规范指标统计口径和方法。

明确园区所在地政府统计部门为统计主体。允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及资源环境因素，对经济指标进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。

4.加强统一市场建设。

提到两个支持：一是支持合作方优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记协调衔接；二是支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。

5.支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作。

支持通过“飞地经济”，发挥市场机制，创新对口支援和东西部扶贫协作等区域合作模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制。

（四）《意见》制定了贯彻落实意见的保障措施。

1.国家发展改革委会同有关部门加强对“飞地经济”发展的指导，帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题。

2.各省（区、市）和新疆生产建设兵团发展改革委（区域合作主管部门）会同有关部门加大对“飞地经济”发展的支持力度。

四、对我市发展“飞地经济”的建议

（一）政府主导推动。

建议尽快制定《葫芦岛市加快“飞地经济”发展的实施方案》，成立市“飞地经济”工作领导小组，由市长任组长，统筹安排“飞地经济”发展工作，协调解决相关重大问题。领导小组下设办公室，设在市发改委，负责日常协调、督查调度和服务指导等工作。成员单位包括市发改委、经信委、财政局、国土局、住建委、环保局、工商局、安监局、人社局、统计局、金融办、营商局等。各成员单位要本着先行先试的原则，研究出台促进“飞地经济”发展的政策措施。各县（市）区、开发区要成立相应机构，在年底前设立“飞地经济”园区的初步规划、产业政策等。

由市领导小组召集联席会议，负责统筹安排飞地项目发展布局，检查监督飞地项目的进展，及时解决项目建设和管理工作中遇到的重大事项和问题。各成员单位要定期或不定期的向市领导小组汇报推进“飞地经济”工作的进展情况。要加强督查考核，加速“飞地经济”合作进程。

（二）确定工作目标。

建议以园区为载体，科学规划园区，加强与各个区域的合作联系，通过“飞地经济”开展招商引资工作，在我市建立多个以园区为基础的区域间合作。同时，积极为本地企业扩大发展创造“飞出”条件。制定3—5年的工作目标，逐年扩大发展“飞地经济”的区域，加快新企业（项目）落户和建设步伐，提升发展质量和效益。

（三）科学规划飞地。

依据“飞入地”、“飞出地”的资源优势和产业需求，制定区域发展规划、“飞地”布局方案和梯次产业转移方案。将“飞地经济”和循环经济、总部经济相结合，将总部留在“飞出地”，将生产基地转移到我市的“飞入地”，形成互利共赢的经济格局。严格把好企业准入关,不能以浪费资源、牺牲环境为代价谋求暂时发展。另一方面要转换政府职能，按照市场规则办事,“飞地经济”区工作机构要实行一流的管理和服务，产业转移不能使“飞入地”成为“垃圾收容站”。

（四）划定合作范围。

我市应划定域外“飞地经济”合作范围和县（市）区间“飞地经济”合作范围。对此建议：

1.域外合作：重点承接国内发达地区项目、产业、园区转移。充分依托葫芦岛经济开发区、高新技术产业开发区等省级开发区，带动其他开发区（园区），构筑投资洼地，积极与发达地区项目“飞出地”政府对接，推动双方政府签订合作协议，承接先进制造、石油化工、科技创新、农产品深加工、现代服务业等产业项目。

    2.县（市）区间合作：引导各县（市）区、开发区将引进的更适合在市域范围内、其他园区承接的项目，和开发区需要飞出的项目，根据全市主导产业规划布局，跨区域落户发展，促进项目向优势产业区域集中。积极促进和引导有条件的县（市）区，设立“飞地经济”园，放大开发区的资源优势和政策优势，激活县域经济发展优势。

（五）明确准入标准。

进入我市的“飞地经济”项目，必须符合国家产业政策；符合葫芦岛市城乡总体规划、产业规划；符合园区功能定位和产业发展方向，项目规模、质量和投资强度符合园区发展要求；符合安全生产、节能减排、生态保护要求和有关法律法规规定。

（六）出台政策措施。

建议我市借鉴国内发展“飞地经济”成功地区的经验，在审批、土地、财税、融资、环保、就业等方面出台相应的优惠政策措施，积极为项目转移落地、开工建设、投产运营等提供优质服务。同时，进一步研究“飞地经济”区域合作中利益分成事宜，并加强人才、技术交流，研究探索“飞地经济”区域合作园区间任职、挂职等干部互派。

（七）完善管理体制。

形成局部良好的投资环境，完善管理，实现双赢合作、服务为主的观念。

 “飞地经济”作为实现区域优势互补、互利共赢的经济发展模式，无疑具有良好的发展前景。鉴于我市的实际情况，在发展“飞地经济”过程中仍需政府的支持和引导。随着发展的深入，应该逐步由政府主导为主向市场主导为主转变，从产业集中区可以拓展到村、乡、县多个层面，涵盖社会、经济、文化等诸多领域。